Российское агентство правовой и судебной информации по случаю 20-летия Общественной палаты (ОП) РФ публикует историю создания и становления института общественных наблюдательных комиссий (ОНК). Автор текста — первый заместитель председателя Комиссии ОП РФ по безопасности и взаимодействию с ОНК, председатель Координационного совета общественных наблюдательных комиссий субъектов РФ при ОП РФ Александр Воронцов. 

Когда в 2005 году родилась Общественная палата России, ее идея базировалась на концепции общественного контроля за соблюдением прав граждан. И если фундаментальный документ — Федеральный закон №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» — увидел свет только в 2014 году, то Федеральный закон №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» был принят на шесть лет раньше — в 2008 году.

Федеральный закон №76-ФЗ определяет цели и задачи общественных наблюдательных комиссий, перечень мест принудительного содержания, куда имеют доступ члены ОНК, полномочия членов комиссий, а также порядок формирования составов ОНК, которое осуществляется Общественной палатой РФ.

Институт ОНК зародился раньше 2008 года. Первые упоминания относятся к началу «нулевых», но тогда речь шла не столько об институте ОНК, сколько о контроле исключительно за местами принудительного содержания, находящимися в ведении уголовно-исполнительной системы. Но стараниями ряда правозащитников — таких, как Мария Каннабих, Андрей Бабушкин, Валерий Борщев, которые стояли у истоков формирования этого института, — он охватил более широкий спектр учреждений.

Принятый в 2008 году закон стал поворотным моментом: теперь целью контроля стали именно условия содержания. То есть общественный наблюдатель не может вмешиваться в уголовные дела и ход расследования, а контролирует те условия, в которых содержатся люди. Ключевую роль в становлении новой парадигмы института ОНК сыграла Мария Каннабих, которая являлась председателем Комиссии ОП РФ по безопасности и взаимодействию с ОНК, секретарем Общественного совета при Министерстве юстиции РФ, членом Совета при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ). Она стояла у истоков формирования закона, помогая найти точки соприкосновения между органами власти и правозащитниками.

Мария Валерьевна была ярким примером профессионализма и человечности. Она прекрасно понимала проблемы исправительной системы и умела вести конструктивный диалог как с лицами, находящимися в местах принудительного содержания, так и с сотрудниками их администраций. Не стало Марии Каннабих в конце 2024 года. Она неоднократно обращала внимание на то, что при посещении учреждений необходимо соблюдать два основных принципа: соблюдение закона и равное отношение ко всем участникам процесса. Она смогла выстроить отношения между членами ОНК и сотрудниками мест принудительного содержания, ведь сначала правозащитники воспринимались как оппоненты, у которых цель — внести некий деструктив. Мария Валерьевна справедливо указывала на недостатки в условиях содержания и находила аргументы в пользу их скорейшего устранения.

В 2008 году было образовано 50 составов ОНК в 50 регионах России. Изначально в перечень мест принудительного содержания, которые могли посещать члены комиссий, входили спецучреждения, подведомственные ФСИН России, МВД России, Министерствам обороны и просвещения, Пограничной службе ФСБ России. Именно Общественная палата впоследствии инициировала расширение этого списка.

Необходимость расширения субъектов общественного контроля заключалась в том числе и в том, что ряд учреждений, по сути являющихся местами принудительного содержания, не входил в зону ответственности ОНК регионов страны. В связи с чем было предложено добавить в перечень мест принудительного содержания в том числе и подведомственные Минздраву психиатрические больницы закрытого типа, а впоследствии — подведомственные ФСИН России исправительные центры и участки, функционирующие как исправительные центры.

Изначально члены ОНК избирались на два года — это был своего рода эксперимент, который позволял оценить, как будет функционировать система. За эти два года пришло понимание, как институт ОНК должен функционировать, какие процессы требуют доработки, какие у него перспективы развития. И уже с 2010 года члены ОНК стали избираться сроком на три года.

Многие члены ОНК исполняют свои обязанности более 15 лет с учетом трехлетних перерывов в связи с установленным на законодательном уровне ограничением возможности включения в состав ОНК четвертый раз подряд. За это время в составы комиссий входили активные общественники с твердой гражданской позицией, которые четко выполняли поставленную перед ними задачу: посетить и осмотреть места принудительного содержания, проверить соответствие условий содержания законодательству, выявить существующие недостатки, указать представителям администрации учреждений на них и предложить механизм их устранения, соответственно, при последующем посещении проверить выполнение озвученных ранее рекомендаций.

Болевая точка: о возмещении затрат членов ОНК

Большой вклад в развитие института ОНК внес бывший Секретарь Общественной палаты Валерий Фадеев (ныне председатель Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека). При его активном участии постоянно поднимался вопрос о формировании источника возмещения затрат на деятельность членов ОНК. Это была болевая точка всей системы: все расходы на свою деятельность члены комиссий изначально оплачивали самостоятельно. ОП РФ поставила цель изменить этот подход. 

По инициативе Фадеева (и Александра Воронцова, который на момент 2019 года возглавлял Президиум Совета общественных палат субъектов РФ и уже девять лет стоял во главе ОНК Тульской области — прим. ред.), начали прорабатываться поправки в законодательство, предусматривающие возмещение затрат через аппараты общественных палат регионов. Предложения о необходимости внесения изменений в профильный для ОНК Федеральный закон №76-ФЗ были озвучены на встрече с Президентом России в конце 2020 года.

С 2021 года началось двухлетнее движение законопроекта по субъектам РФ, в ходе которого Палата получила отзывы от глав регионов о наличии необходимых средств. Процесс был очень долгим и непростым, но в конце концов успешным: в 2023 году в Федеральный закон были внесены изменения, согласно которым возмещение расходов, связанных с осуществлением полномочий членов ОНК, теперь осуществляет Общественная палата соответствующего субъекта РФ.

Несмотря на то, что на сегодняшний день только 34% регионов включили новую норму в свою практику, уже начались положительные изменения: за последние два года 62 региона уже получили финансирование, в связи с чем у них возникло понимание, как правильно организовать свою деятельность. Это позволило ОНК ощутить значительный эффект от своей работы.

Голосование в местах принудительного содержания

В 2021 году ОП РФ инициировала введение еще одного новшества в деятельность общественных наблюдательных комиссий — осуществление наблюдения за ходом голосования в местах принудительного содержания, а именно в следственных изоляторах, где люди только ожидают решения суда, в изоляторах временного содержания, исправительных центрах и участках, функционирующих как исправительные центры. 

Этот проект возник в контексте выборов в Государственную Думу, когда члены ОП РФ осознали необходимость обеспечить людей в СИЗО возможностью проголосовать, поскольку ни политические партии, ни кандидаты не уделяют этому вопросу достаточного внимания или не имеют возможности попасть в изоляторы.

Была достигнута договоренность между Корсоветом при ОП РФ по общественному контролю за голосованием и Корсоветом общественных наблюдательных комиссий субъектов Российской Федерации при ОП РФ, согласно которой региональные общественные палаты могли подписывать соглашения с региональными ОНК о направлении членов комиссий в качестве наблюдателей в места принудительного содержания. Это было удачным решением, поскольку члены ОНК имеют возможность беспрепятственно проходить в места принудительного содержания при наличии мандата. Кроме того, такой подход не только облегчает работу наблюдателей, но и снижает уровень напряженности. Люди, не понаслышке знакомые со спецификой мест принудительного содержания, приходят для наблюдения и могут эффективно выполнять свои обязанности.

Благодаря этому проекту в 2021 году такой работой были охвачены почти все регионы России. Зарубежные эксперты и наблюдатели отметили эффективность подхода и с интересом изучили организованную систему общественного наблюдения за голосованием в местах принудительного содержания. С 2021 года деятельность в рамках проекта продолжается при проведении любых электоральных процедур в России.

Обучение кандидатов в новые составы ОНК

С 2022 по 2024 годы ОП РФ реализовала масштабный проект «Обучающие семинары для кандидатов в новые составы общественных наблюдательных комиссий субъектов Российской Федерации». Проект был направлен на обучение и подготовку кандидатов в члены ОНК, его главная задача заключалась в обсуждении вопросов деятельности региональных ОНК, изменений в законодательстве, взаимодействия ОНК с ОП РФ, ФОИВами, территориальными органами ФСИН и МВД России, прокуратурой субъекта Российской Федерации.

Количество членов ОНК постоянно росло и превысило 1,2 тысячи человек, большинство из которых не были знакомы ранее, что очень сильно затрудняло формирование составов. 

Проект был поддержан руководством ОП РФ и ее Аппарата, а также Администрацией Президента РФ, единомышленники нашлись и в СПЧ. За два года очные семинары были проведены в 83 регионах, в Чукотском и Ненецком автономных округах консультационная помощь при формировании составов ОНК была оказана в дистанционном формате. Такие встречи позволили членам ОНК познакомиться, создать сеть живых контактов между собой. Стал активнее развиваться информационный чат, созданный в ковидный период, где участники делятся опытом, обсуждают проблемы и находят совместные решения.

Закон "О пробации в Российской Федерации"

Так, 2024 год ознаменовался очередным масштабным проектом ОП РФ по развитию института ОНК в России. В октябре ОП РФ приступила к мониторингу исполнения Федерального закона №10-ФЗ «О пробации в Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации». 

В 11 субъектах РФ уже проведены круглые столы на тему: «Роль общественных формирований в становлении и развитии института пробации в регионе». 

Пробация включает в себя вопросы социализации, реализации и адаптации лиц, возвращающихся из мест принудительного содержания. В рамках проекта ОП РФ представители общественных палат, ОНК, прокуратуры, органов исполнительной власти, УПЧ, территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний и Министерства юстиции РФ обсуждают существующие в регионах проблемы при реализации закона и возможные пути их решения.

Общественная палата выступает важным субъектом общественного контроля, и в рамках реализации контроля за исполнением закона о пробации она выбрала стратегию мониторинга через общественные институты. Это позволяет её членам более эффективно отслеживать ситуацию на местах, поскольку невозможно полноценно оценить работу пробации, находясь в Москве.

Так, члены ОП РФ приезжают в регионы, чтобы собрать обратную связь от коллег и понаблюдать за процессами исполнения закона непосредственно на местах. Маршрут включает посещение учреждений, где начинается процесс пробации. Это дает возможность увидеть ситуацию своими глазами. 

Новые задачи и новые планы

Практически за 17 лет своей деятельности институт ОНК в России состоялся и значительно расширился. В настоящее время ОНК осуществляют свою деятельность в 85 субъектах. Общее количество членов комиссий в России на сегодняшний день составляет 1234 человека. В 2025 году ОП РФ осуществит масштабную ротацию составов ОНК по всей России: в течение года планируется проведение процедуры формирования комиссий в 58 регионах.

Но в составе отдельных ОНК есть люди, которые, получив мандат члена общественной наблюдательной комиссии, совершенно не принимали участия в ее деятельности. Таких недобросовестных членов комиссий надо заменить, и я предлагаю обратить внимание на участников специальной военной операции. Это крепкие люди, сильные духом, чья готовность защищать Родину нашла подтверждение в боевых условиях. Они как нельзя лучше подходят, чтобы осуществлять общественный контроль в местах принудительного содержания.