Решение Конституционного суда Ингушетии по вопросу о границе с Чечней не только привело к обострению взаимоотношений между республиками, но снова подняло вопрос о целесообразности существования таких органов правосудия. РАПСИ изучило специфику функционирования конституционных (уставных) судов субъектов РФ и опросило экспертов об их роли в судебной системе. 

Возможность создания конституционных (уставных) судов предусмотрена Основными Законами 50 субъектов России. Но только в 23 из них приняты соответствующие решения, а фактически действуют такие суды всего в 16 регионах. 

«В этой связи у нас возникает некая правовая проблема, связанная с тем, что субъекты Федерации, в которых конституционные (уставные) суды функционируют, оказываются, скажем так, в более выигрышном положении, чем те субъекты, где данные суды не созданы», - отмечает адвокат Мария Куракина. 

Ситуация, когда суды определенной специализации присутствуют менее, чем в 20% субъектов РФ, весьма негативно сказывается на единообразии устройства судебной системы. Эксперты уже на протяжении нескольких лет высказывают опасения о том, что подобный дисбаланс может привести к сбоям в работе судебной вертикали. 

«Я не вижу никакой пользы в деятельности конституционных судов субъектов России в силу их узкой специализации. Кроме того, здесь еще есть спящая проблема: например, в деле об ингушской границе конституционный суд вмешался в сферу общей юрисдикции, потому что он начал давать оценку тем обстоятельствам, о процедуре принятия закона, которые, на мой взгляд, являются спорными. И они могут быть вполне подсудны Верховному суду, но не Конституционному суду той же Ингушетии. Поэтому функционирование этих судов кроме как вот таких коллизий и тупиковых ситуаций ничего не порождает» 

Председатель МКА «Русланов и партнеры», адвокат Руслан Русланов

Данный вопрос на некоторое время ушел в тень на фоне реализации системы ГАС «Правосудие» и объединения судов общей юрисдикции с арбитражами. Однако в это же время росло напряжение между региональной исполнительной властью и конституционными (уставными) судами. 

Эксперты отмечают, что сегодня конституционные (уставные) суды рассматриваются региональной властью как чуждый и ненужный элемент. Такое мнение подтверждается их ликвидацией, например, в Мордовии, Челябинской области, или приостановление  действия судов в Тюменской области, длительное нежелание переназначать судей, в частности, в Санкт-Петербурге, а также массовая отмена законов об органах конституционного (уставного) правосудия в Самарской и Курганской областях, Красноярском и Ставропольском краях.

«Такой суд выносит в год одно или два решения. Встает вопрос о том, что их существование очень политизировано. Если бы этот суд полноценно работал, осуществлял контроль за исполнением Конституции или законов субъекта, тогда можно было бы говорить о какой-то продуктивности. Они занимаются политическими вопросами и возникают как черт из табакерки только тогда, когда нужно что-то решить. Если бы их полномочия и дела передать составу Верховного суда субъекта, ничего бы не изменилось ни в худшую, ни в лучшую сторону. По крайней мере, была бы экономия на существовании суда». 

Управляющий партнер адвокатского бюро «Коблев и партнеры», адвокат Руслан Коблев

Оценка работы конституционных судов субъектов РФ

Вопрос эффективности действительно весьма актуален в отношении конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Как отмечает адвокат МКА «Карабанов и партнёры» Станислав Мальцев, «согласно статистике, конституционными судами субъектов РФ выносится крайне малое количество постановлений и определений в сравнении с Конституционным судом (КС) РФ, но при этом суммы бюджетных расходов на содержание таких судов являются достаточно высокими и схожими по объемам на содержание КС РФ. Скажем так, «себестоимость» рассмотрения одного дела в суде субъекта в несколько раз выше, чем в федеральном суде». 

К примеру, за 2015 год все конституционные суды субъектов РФ вынесли в общей сложности 179 актов (47 постановлений). В среднем на каждый суд приходится примерно 11 судебных актов всех видов. При этом крайне важно отметить, что в данном случае речь идет о всех процессуальных документах, которые, возможно, и показывают степень загруженности того или иного суда, но не говорят о количестве дел, которые были рассмотрены по существу.  

Так, к примеру, за год в Конституционном суде Татарстана из 18 определений лишь 4 жалобы были приняты судом к рассмотрению. В Адыгее за тот же период из четырех вынесенных определений три являются отказом в принятии жалобы, и лишь одно – принятие жалобы к рассмотрению, но доведенных до логического завершения дел в виде конкретных постановлений за весь год здесь не было. 

В целом, итоговых постановлений у конституционных (уставных) судов субъектов в среднем в три раза меньше, чем жалоб, поступивших в данные суды. Помимо невысокой активности работу такого рода судов характеризует невысокая значимость принимаемых решений. 

Статистика показывает, что такие суды чаще склоняются к признанию тех или иных норм соответствующими Уставу или Конституции субъекта. В среднем, решений, принципиально не влияющих на правоприменение, в два раза больше, чем оспаривающих нормы. В некоторых субъектах суды всегда или почти всегда признают оспариваемые акты соответствующими Конституции или Уставу (например, в Калининградской области, в Башкортостане). 

Актуальность

Создание конституционных (уставных) судов в ряде субъектов было вполне оправданным решением для периода становления Российской Федерации как правового государства. Но сейчас их востребованность практически исчерпана. 

Количество рассмотренных дел конституционными (уставными) судами в некоторых регионах существенно снизилось в 10-20 раз по сравнению с предыдущей декадой. Это абсолютно объяснимый факт, ведь важнейшим полномочием таких судов является толкование Основных Законов регионов РФ. Но с каждым годом по понятным причинам решений по такой категории дел выносится все меньше. 

«Изначально они планировались как такой инструмент, которой бы мог способствовать укреплению конституционного строя, реализации принципов федерализма и недопущению того, чтобы различные нормативные акты субъектов противоречили Конституции. И, соответственно, уставные суды могли бы формировать какую-то практику, которая способствовала бы формированию единого конституционного пространства и, действительно, укрепляла бы конституционный строй России. На практике мы сталкиваемся с тем, что несмотря на всю масштабность законов, которая у нас существует на этот счет, у нас некоторая проблема с реализацией этих полномочий и с тем, чтобы эти функции были». 

Адвокат Мария Куракина

Эксперты отмечают, что правовое пространство постепенно заполняется актами законодательства, содержащими свое толкование Конституции. Кроме того, решения КС РФ по другим категориям дел также содержат интерпретацию региональных Уставов или Конституций. Толкование Основных Законов субъектов РФ в тех регионах, где не созданы органы конституционной (уставной) юстиции, вполне успешно осуществляют законодательные/представительные органы власти. 

В результате за первую половину нынешнего десятилетия было принято всего 10 постановлений по делам о толковании конституций (уставов) субъектов РФ. Это меньше, чем ежегодные результаты на раннем этапе их существования. За все время принято 112 постановлений. 

Такая ситуация создает угрозу профессиональной деградации для высококлассных юристов. «Из-за того, что у них нет реальной практики, они там занимаются чем угодно, только не своей работой, они могут монографии печатать, ездить симпозиумы. Но юрист становится более опытным, только лишь набивая руку на конкретных материалах, на рассмотрении реальных дел. В КС РФ судьи все загружены, каждый день сталкиваются с различными вопросами со всей страны, поэтому там высоко квалифицированные, очень грамотные судьи. Я, как говорится, перед каждым снимаю шляпу. Но здесь у людей практически нет дел… Они в пятилетку один раз какой-то документ начинают изучать, то о каком конституционном суде мы говорим?» - отмечает адвокат Русланов. 

Эффективность

В результате все чаще поднимается тема эффективности конституционных (уставных) судов субъектов. Особенно остро стоит вопрос соотношения трат на функционирование этих судов и числа выносимых ими решений. Так, например, в Чечне Конституционный суд с 2006 года по 2015 вынес всего одно постановление, при этом за 2015 год потратил 35 миллионов рублей. Деятельность Конституционного суда Бурятии была и вовсе приостановлена с 1 января 2014 года: за 17 лет существования суд вынес всего 36 решений при ежегодных затратах в девять миллионов рублей.

«Это абсолютно бестолковая трата денег на конституционные суды, чтобы содержать эти огромные штаты, аппараты, недвижимости, машины и прочее. При этом, как вы и сказали, никто и не знал, что в Ингушетии есть Конституционный суд. Куда они там смотрят? Десятилетиями там спят, потому что нет таких вот причин, поводов что-то там рассматривать».

Адвокат Руслан Русланов

В целях снижения расходных обязательств на деятельность конституционных (уставных) судов эксперты предлагают воспользоваться немецким опытом. В некоторых конституционных судах земель этой страны судьи работают на непостоянной основе и получают вознаграждение только за время участия в рассмотрении дел. 

Аналогичный опыт существовал и в нашей стране. До 2000 года закон о Конституционной палате Республики Адыгея и закон Ханты-Мансийского автономного округа об уставном суде допускали возможность работы членов данных органов конституционного (уставного) контроля по совместительству. Причем в Адыгее на непостоянной основе работало 6 из 9 членов Конституционной палаты. 

Зарубежный опыт показывает, что постепенно другие страны, где существовали суды такого типа, сокращают их представительство. 

«Следует заметить, что конституционные (уставные) суды существуют в Германии, не во всех землях, но в общем-то есть; в некоторых регионах Швейцарии они тоже функционируют. И в свое время в этих государствах также шли дискуссии о необходимости конституционных (уставных) судов, также говорилось о том, что достаточно ли и адекватны ли те задачи, которые они выполняют, и те дела, которые они рассматривают, тому финансированию из бюджетов, которое осуществляется на деятельность этих судов», - рассказывает адвокат Куракина. 

На сегодняшний день в Швейцарии конституционный контроль на региональном уровне осуществляется только в трех субъектах: в полукантоне Базель-Ланд - административными судами, в Нидвальдене - Верховным судом кантона, в кантоне Юра - Конституционным судом кантона. В Аргентине только в провинции Тукуман создан Конституционный суд. В остальных регионах контроль осуществляется исключительно на федеральном уровне.

Наиболее современным в этом вопросе выглядит опыт США. Там к числу органов конституционного контроля, помимо федеральных судов общей юрисдикции во главе с Верховным судом США, следует отнести суды штатов, которые в полном объеме реализуют предоставленное право толковать федеральные законы и объявлять их недействительными в случае противоречия американской конституции. 

Передача полномочий КС субъектов

Фактически конституционные (уставные) суды субъектов РФ дублируют полномочия других судов. Нормоконтроль, помимо них, осуществляют также Конституционный суд РФ и суды общей юрисдикции. 

«Я не столько против конституционных судов, сколько любых, вновь создаваемых инстанций. Все эти нагромождения не дают никакого толка, никому не облегчают работы, а лишь создают волокиту. Их функции надо передавать, скажем, суду общей юрисдикции или реформировать. Но уверен, что многие жители республик даже не знают, например, о том, что в их регионе существует свой конституционный суд. Лучше добиваться того, чтобы существующая судебная система работала, как она должна»

Адвокат Руслан Коблев

Конституции (уставы) некоторых субъектов РФ в течение непродолжительного времени передавали функции конституционного контроля судам общей юрисдикции, действующим в регионе (Калмыкия, Ингушетия, Московская область). Такая практика была позитивно оценена в юридическом сообществе. 

Угрозы от существования конституционных судов субъектов

Эксперты отмечали, что обособленное положение конституционных судов является миной замедленного действия под отношения субъектов РФ. Этот прогноз полностью подтвердился во время обсуждения границы между Ингушетией и Чечней.

В данный момент уже можно уверенно утверждать, что, объявив свое постановление, Конституционный суд Ингушетии разобщил руководство республики и население. Решая спорный вопрос и принимая непростое решение о границе с Чечней, глава Ингушетии Юнус-бек Евкуров действовал в интересах своего народа. И решение конституционного суда, выходя из правовой среды, становится хорошим инструментом для дестабилизации обстановки в регионе. 

«Я считаю, что эти конституционные суды субъектов РФ практически дублируют полномочия Конституционного суда России, но в достаточно усеченном формате с учетом привязки к границе субъекта. Из-за этого решения таких конституционных судов становятся неполноценными. Они же не решают проблему в корне. Вот сейчас, например, с историей ингушского суда можно просто сказать, что Конституционный суд Ингушетии признал закон недействительным, а соглашение якобы не порождающим права.  Но при этом возникает интересная ситуация: для субъекта Республики Чечни решение КС Ингушетии - ничто. Они соглашение подписали, и для себя они будут считать установленными эти границы. А КС Чечни может в знак уравновешивания сложившейся ситуации вынести решение противоположное, и тогда что?»

Адвокат Руслан Русланов

Эксперты отмечают, что в ряде регионов конституционные суды только имитируют деятельность и придают лишь некий статус субъекту Федерации. 

По словам адвоката Мальцева, «из-за того, что таких судов в России немного, граждане о них почти не знают. Возникает и проблема нарушения конституционного равенства субъектов, связанная с тем, что жители субъектов, как и юрлица, где такие суды еще не созданы или их создание нормативно не предусмотрено вообще, не могут воспользоваться таким способом защиты своих прав, какой уже есть в субъектах, имеющих подобные судебные органы».

«Приведение системы судов РФ в порядок просто необходимо, так как настоящая ситуация дискредитирует Россию как государство с федеративным устройством. Делая вывод о рациональности содержания конституционных судов и их необходимостью, вполне можно рассмотреть вопрос об их упразднении».

Адвокат Станислав Мальцев

Валерий Ермолин