Аркадий Смолин, собственный корреспондент РАПСИ
С 1 августа Россельхознадзор вводит ограничения на ввоз на территорию РФ овощей и фруктов из Польши. Официальная причина принятия решения: неоднократные нарушения сертификации и выявление карантинных объектов.
29 июля Роспотребнадзор приостановил ввоз в Россию украинской плодоовощной продукции и рыбных консервов. По данным ведомства, в этих продуктах «выявлены нарушения требований законодательства в области защиты прав потребителей».
28 июля Россия ограничила ввоз молока и молочной продукции с Украины, а также украинской растительной продукции в ручной клади, багаже и посылках. В настоящее время под запретом также поставки в Россию свиней и картофеля с Украины.
Совпадение момента вступления в силу этих санитарных мер со временем принятия недружественных по отношению к России политических и экономических решений в Украине позволяет некоторым экспертам называть происходящее торговой войной.
Торговая война
В классической теории экономики торговая война определяется, как борьба государств за рынки сбыта своей продукции с помощью экономических и процедурных инструментов государственной политики. Однако в современной реальности проблематично отделить санкции экономического порядка от связанных с ними политических санкций. Так же как провести четкую дефиницию между санитарным контролем и эмбарго, означающем в международном праве запрещение государством импорта в свою страну или экспорта в другую страну товаров, услуг и иных ценностей.
Таким санкциям от мирового сообщества подвергались неоднократно Иран и КНДР, отказавшиеся сворачивать свои ядерные программы, а в середине прошлого века – Куба, с которой практически прекратили торговлю США, после того, как страна насильно отобрала частное собственность, в том числе и у американских граждан.
В последние годы очаги торговых войн и конфликтов настолько широко распространились по миру, что экономисты уже пять лет назад начали бить тревогу, пугая международное сообщество угрозой глобального экономического кризиса и перспективой едва ли ни всемирной торговой войны.
Спад объема мировой торговли в 2009 году составил 12% - это худший показатель с 1945 года. По словам гендиректора Всемирной торговой организации (ВТО) Паскаля Лами, одной из главных причин этого стали активные протекционистские меры, принимавшиеся правительствами большинства стран, несмотря на достигнутые в ходе саммитов "большой двадцатки" договоренности. Если в 2008 году в мире действовало 450 видов ограничений на экспорт сырья, то уже спустя два года их число превысило отметку в 1000, и с тех пор продолжает расти.
Тем не менее, страны на всех континентах продолжают вводить все новые и новые запреты в ускоренном темпе. Что это: падение качества экспорта вкупе с повышением требований к импорту; поддержка внутреннего производителя; демпинг/спекуляции; активная фаза политических конфликтов?.. Насколько, вообще, эффективно ограничение импорта и кому больше вреда он наносит? И соответствует ли все это правовым нормам? Ответить на эти вопросы может помочь восстановление в памяти хронологии всей истории запретов импорта. Для начала, в России.
Случаи запрета импорта в России
2005/2014 год. Мясо и растениеводческая продукция из Польши
В ноябре 2005 года Россия запретила поставки из Польши мяса и некоторых видов мясопродуктов из-за фальсификации ветеринарных сертификатов. В том же месяце был введен запрет на импорт из Польши растениеводческой продукции в связи с нарушениями польской стороной российских фитосанитарных норм.
Впрочем, такие претензии были частью проблем с сертификацией всей поступающей из ЕС продукции. Россия планировала введение единых ветеринарных сертификатов с 1 мая 2004 года и была вынуждена переносить этот срок по просьбе ЕС. Министр сельского хозяйства России Алексей Гордеев в июле 2007 года объяснил причину запрета: «Польша в какой-то период стала плацдармом, откуда в Россию идет импорт запрещенного мяса из третьих стран. Мы не один раз обнаруживали просроченную буйволятину, которой кормят скот, при этом на упаковке написано, что это говядина, произведенная в Европе».
В декабре 2007 года вето было снято. Но 7 марта 2014 года был снова введен запрет на ввоз свинины из Польши (а также Литвы и говядины из Австралии). Решение, по данным Россельхознадзора, связано с тем, что нет полной информации о мерах по профилактике АЧС.
Версии
Запрет на импорт мяса привел к незначительному повышению цены на говядину в России (на доли процентов, по официальным данным) и немногим сильнее запрет ударил по польской экономике: около 90 % производимой в этой стране говядины предназначались для экспорта, а доля польской говядины в российском импорте составляла около 15%.
Польша назвала это решение политическим и наложила вето на начало переговоров о продлении сотрудничества России и Евросоюза, требуя от Москвы отменить эмбарго.
Однако позже сотрудники Агентства внутренней безопасности Польши начали расследование. Был найден главный подозреваемый в фальсификации документов для поставки мяса в Россию. Им назван польский бизнесмен российского происхождения Ромуальд Робачевский. Прокуратура поначалу закрыла расследование, но потом передала его спецслужбам.
2006 год. Шпроты из Латвии
В ноябре 2006 года Роспотребнадзор прекратил оборот шпрот производства Латвии, поскольку был выявлен факт хранения и реализации продукции с повышенным содержанием бензапирена. Считается, что это вещество, образующееся при копчении шпрот, канцероген, который накапливается в организме человека и может вызвать развитие целого ряда мутаций. Якобы употребление 50 грамм шпрот по дозе бензапрена соответствует пачке выкуренных сигарет.
Летом 2008 года запрет на ввоз латвийских шпрот был снят полностью. Однако впоследствии продажа шпрот в России неоднократно временно прекращалась. Например, в январе этого года Роспотребнадзор приостановил продажу 24 тысяч банок латвийских шпрот в Москве и Подмосковье. Контролирующее ведомство обнаружило, что данные о содержании жиров и энергетической ценности на их этикетках не соответствуют действительности.
Версии
Запрет на импорт шпрот связывали с рядом «антироссийских» решений латвийских властей – в первую очередь, о понижении статуса русского языка в стране. Заметных экономических и политических последствий для обеих стран решение не имело. Формально победа осталась за Латвией, поскольку Россия, в итоге, повысила допустимую концентрацию бензапирена в рыбных консервах с 1 мкг (из-за чего в России «шпроты» можно было изготавливать только путем простого консервирования рыбы в масле с добавкой «жидкий дым») до стандарта ЕС в 5 мкг.
2006 год. Вина из Грузии и Молдавия
27 марта 2006 года был введен запрет на поставки в Россию вин из Грузии, а также Молдавии в связи с выявленными нарушениями санитарных норм. По данным главного санитарного врача России Геннадия Онищенко, в грузинских и молдавских винах были обнаружены тяжелые металлы и пестициды. Руководство Грузии признало наличие большой массы подделок на рынке грузинского вина и возбудило уголовные дела против руководства ряда винных заводов.
Молдавская винодельческая и коньячная продукция вернулась в Россию в ноябре 2007 года. Однако в сентябре 2013 года было введено новое эмбарго на поставки в Россию вина из Молдавии из-за того, что она не соответствовала требованиям безопасности. Проверка выявила содержание вредных веществ, в несколько раз превышающих норму.
Версии
Любые экономические санкции в отношении Молдавии эксперты обычно связывают с попыткой воздействовать на Приднестровский конфликт. Однако в 2006 году только 3% опрошенных ФОМ назвали этот запрет «политическим шагом в ответ на антироссийскую политику Грузии и Молдавии». Российские санкции нанесли большой урон экономике Молдавии: до 2006 года доля России в общем объеме экспорта молдавского алкоголя составляла почти 80%. Поэтому власти Молдавии достаточно оперативно реагируют на подобные акции: даже в этом году Кишинев в ответ на эмбарго сразу заявил о намерении провести диалог, и ужесточил контроль качества вина. Тем не менее, эффективность этого рычага падает – сейчас в Россию поступает уже только около 30% экспорта продукции молдавских виноделов.
2006 год. Минеральная вода из Грузии
7 мая 2006 года был введен запрет на поставки из Грузии минеральной воды "Боржоми", а с 10 мая - "Набеглави". Занимавший тогда пост главного государственного санитарного врача РФ Геннадий Онищенко отметил, что в результате проводимых проверок были отмечены факты реализации населению лечебно-столовой воды, не соответствующей установленным показателям качества и безопасности, а также с маркировкой, не отвечающей обязательным требованиям к информации для потребителей.
В мае 2013 года Роспотребнадзор снял эмбарго на поставки этой продукции.
Версии
Версия о том, что именно этот запрет является политической мерой и даже едва ли ни началом торговой войны, пожалуй, наиболее похожа на правду из всех здесь перечисленных. Запрет был введен после ряда прозападных решений занимавшего тогда пост президента Грузии Михаила Саакашвили. А переговоры о возобновлении поставок начались в начале 2013 года – вскоре после смены президента и правящей партии в Грузии.
2008 год. Молочные продукты из Китая
30 сентября 2008 года Геннадий Онищенко ввел запрет на все пищевые продукты китайского производства, содержащие молоко: более тысячи видов печенья, конфет и т.д. Такое решение было принято из-за случаев отравления детей на территории Китая молоком с содержанием меламина, а также в связи с отсутствием официальной информации от Пекина. В октябре 2008 года выяснилось, что некоторые китайские компании-производители пищевых продуктов добавляли меламин в пищу для повышения кажущейся концентрации белка. Сообщалось, что общее число детей, отравившихся некачественной молочной продукцией, составило около 300 тысяч, из них 53 тысячи – в Китае, погибло шестеро детей.
Версии
Версий о политической и экономической подоплеке запрета в публичном поле не звучало. По всей видимости, причиной запрета, действительно, стала исключительно забота о здоровье населения России. Китай признал вину. В результате правительственной проверки, были выявлены виновники, двое из которых приговорены к смертной казни, двое – к пожизненному заключению, и еще несколько фигурантов – к длительным тюремным срокам. Характерно, что именно этот объективный запрет получил едва ли ни наименьшее освещение в российской прессе и почти не комментировался чиновниками.
2009 год. Молочные продукты из Белоруссии
6 июня 2009 года Роспотребнадзор ввел запрет на поставку в Россию молока и молочной продукции из Белоруссии. Официальной причиной было названо то, что производители и поставщики не переоформили документы в соответствии с техрегламентом РФ.
16 июня 2009 года в ходе очередного раунда переговоров двум сторонам удалось договориться о поэтапном переоформлении документации. С 19 июня Белоруссия возобновила поставки в Россию.
Версии
Среди неофициальных причин запрета звучали версии о попытке России сбить цену на белорусскую продукцию. Сам же президент Александр Лукашенко заявил, что «обвинение Белоруссии в излишней господдержке сельхозпредприятий несостоятельны». Формально победа осталась за Белоруссией: Россия пошла на уступки на следующий день после того, как белорусская делегация не приехала на саммит ОДКБ (15 июня) в Москву, объяснив свой шаг «экономической дискриминацией» со стороны одной из стран Договора.
2010 год (1996, 2002). Куриные окорочка из США
1 января 2010 года вступило в силу постановление Роспотребнадзора «О производстве и обороте мяса птицы», которое снижает предельное содержание хлора в растворе для обработки тушек птицы с 200 до 50 миллиграммов на 1 кубический метр. Соответственно, американские куриные окорочка снова оказались вне закона. Под запрет их ввоз уже попадал в 1996 и в 2002 года, когда в курятине из США были найдены бактерии сальмонеллы.
26 апреля 2010 года Роспотребнадзор запретил поставки в РФ четырех видов детского питания американской компании Gerber products из-за использования при их производстве хлорированного мяса птицы.
Начиная с лета 2010 года Россельхознадзор начал расширять список компаний США, которым разрешен ввоз окорочков.
Версии
По оценкам ученых, потребление хлора с питьевой водой в тысячи раз превышает любые возможные теоретические соединения хлора на поверхности тушки. Мало кто оспаривает тот факт, что поставки американской курятины используются обеими сторонами как рычаг политического давления, так как на Россию приходится до 40 % экспорта окорочков из США. В 2005 году было подписано соглашение между российским правительством и правительством США, согласно которому до 2009 года американским поставщикам принадлежало 74 % квот на импорт курятины.
В 2002 году в ответ на прекращение импорта курятины американская сторона пригрозила повысить пошлины на импорт стали и не отменять дискриминационную поправку Джексона-Вэника. Через месяц запрет на импорт был снят.
В 2010 году запрет на ввоз американской птицы, по оценке импортера окорочков «Фуд трейд групп», за полгода привел к росту цен на 12–15%. Запреты наносили заметный экономический ущерб обоим странам и, по мнению экспертов, использовались как крайне эффективный рычаг для ускорения забуксовавших переговоров на различные темы.
2010 год. Сухофрукты из Таджикистана
5 мая 2010 года Роспотребнадзор запретил ввозить в Россию орехи и сухофрукты из Таджикистана из-за вспышки полиомиелита в республике. Кроме того, Онищенко поручил изъять из торговых сетей соответствующую продукцию из Таджикистана и приостановил действие выданных ранее санитарно-эпидемиологических заключений на них.
17 июня Роспотребнадзор снял ограничения, поскольку ситуация с заболеваемостью полиомиелитом в регионе стабилизировалась.
Версии
Запрет России стал крайне болезненной мерой для Таджикистана, в экспорте сельхозпродукции которого доля сухофруктов составляет свыше 80%, а по планам местных чиновников объем экспорта сухофруктов скоро и вовсе должен превзойти долю хлопка. В Таджикистане запрет связывали с решением о достройке Рогунской ГЭС, с переговорами России с Узбекистаном, мигрантским вопросом… Однако никаких заметных политических последствий запрет не имел.
2011 год. Овощи из Евросоюза
2 июня 2011 год Роспотребнадзор ввел временный запрет на ввоз в страну свежих овощей из всех государств Евросоюза, из-за угрозы распространения высокопатогенного штамма кишечной палочки (Escherichia coli, E. сoli), жертвами которой стали около 40 человек, распространилась на севере Германии.
8 августа 2011 года все ограничения на поставку свежих овощей из стран ЕС были сняты.
По словам занимавшей тогда пост главы Минсельхоза Елены Скрынник, российские сельхозтоваропроизводители выиграли на решениях о запрете ввоза овощей из европейских стран. Не драматизировать запрет призывал и глава представительства Евросоюза в Москве Фернандо Валенсуэла: "Да, между Россией и ЕС существует ряд проблем: по торговле, по санитарным вопросам. Но это нормальное явление. Мы не должны рассматривать это как катаклизм в наших отношениях".
2012 год. Рыба из Норвегии
1 января 2012 года Россельхознадзор ввел временные ограничения на поставки рыбы с 90% предприятий Норвегии. Это было объяснено тем, что поставщики часто нарушают российские ветеринарно-санитарные требования, а ветслужба Норвегии не создала необходимый механизм контроля за безопасностью экспортируемой продукции.
31 июля 2013 ограничения были сняты.
Версии
Запрет оказался финансово заметной мерой как для России (где произошло небольшое повышение цен на рыбу), так и для Норвегии, поскольку в 2011году Россия была крупнейшим рынком ее экспорта (в стоимостном выражении).
Норвежские эксперты считают, что российский рыбный импорт находится под контролем пользующихся государственной поддержкой картелей, перекрывающих всякий доступ независимым структурам. Так, норвежская телерадиокомпания NRK, сообщала, что два импортера были оштрафованы Федеральной антимонопольной службой за попытку получить исключительные права на продажу норвежской рыбы в России. В рыбе производства тех компаний, что реализовывали свою продукцию через других импортеров, инспекторы находили бактерии или повышенное содержание тяжелых металлов, в результат чего этой продукции закрывали выход на российский рынок.
Норвежская ФАС в 2011 году пыталась выявить незаконный характер действий Россельхознадзора по ограничению числа импортеров норвежской семги. Впрочем, никаких политических и экономических последствий эти запреты не имели.
2012 год. Сыр из Украины
В феврале 2012 года Роспотребнадзор по результатам исследований установил, что в составе сыров шести украинских производителей содержатся растительные жиры, информация о наличии которых не была обозначена на этикетке, что является нарушением российского техрегламента на молоко и молочную продукцию. Продукты производства этих предприятий попали под запрет для реализации в России.
В середине мая 2012 года Роспотребнадзор по результатам лабораторного контроля образцов сыра разрешил четырем украинским заводам вернуться на российский рынок. В сентябре последний из шести украинских молокозаводов получил разрешение вернуть свою продукцию на российский рынок при условии соблюдения жестких требований Роспотребнадзора.
2012-2013 годы. Рогатый скот и свиньи из США и Европы
11 февраля 2012 года вступил в силу запрет на импорт в Россию говядины, свинины, индейки и субпродуктов из США, от предприятий, не представивших сертификат о том, что они не используют рактопамин (кормовой добавкой для увеличения мышечной массы, запрещенной в 160 странах). В конце 2012 года был запрещен ввоз крупного и мелкого рогатого скота из Австрии, Финляндии и Швеции. Временно вводился запрет на импорт живых свиней, спермы хряков, свинины, сырья свинины и товаров из Латвии, которые не подвергаются термообработке. С 4 февраля 2013 года Россия запретила импорт мясо специально охлажденной свинины, говядины и птицы из Германии. Отмечалось, что не было «надлежащего контроля ветеринарной службы Германии». В марте 2013 Россельхознадзор приостановил импорт в РФ живых свиней, а также крупного и мелкого рогатого скота из Евросоюза из-за вспышек вирусов шамалленберг и лютанг.
Версии
Политическая подоплека запрета обсуждалась мало (запрет на импорт американского мяса неофициально был назван ответом на принятие в США "акта Магнитского", поскольку он был введен на следующий день после голосования в Конгрессе), однако под вопрос была поставлена законность вышеприведенных решений России, что теоретически может повлиять на членство РФ в ВТО.
Канада, и США расценили действия РФ как противоречащие нормам ВТО. США заявили о разочарованности в связи с нежеланием РФ одобрить стандарты, предусмотренные международным Пищевым кодексом и допускающие использование рактопамина.
Брюссель обратился по поводу запрета в суд ВТО. "Введенные Россией ограничения на импорт европейской свинины явно несоразмерны угрозе, носят дискриминационный характер и не основаны на научных данных. Так как это нарушает правила международной торговли, у Европы просто нет выбора, кроме как просить о создании коллегии арбитров ВТО", - заявил еврокомиссар по торговле Карел де Гюхт.
Европейцы считают, что меры по ограничению импорта свинины из ЕС нарушают запрет ВТО на введение количественных ограничений: якобы они чрезмерны и не учитывали альтернативы. Кроме того, ЕС обвиняет Россию в нарушении процедуры досудебных переговоров: согласно опубликованным ВТО документам, Россия якобы не ответила на ряд приглашений о срочном проведении встреч. В Минэкономразвития подобные обвинения отвергают.
ЕС оценивает свои потери из-за российской ограничительной меры в 580 миллионов евро.
2012 год. Алкоголь из Чехии
21 сентября 2012 года Роспотребнадзор ввел запрет на ввоз крепкого алкоголя из Чехии в Россию после случаев отравлений спиртными напитками в этой стране. С начала сентября в Чехии отравились метиловым спиртом около 90 человек, 31 человек скончался. 2 ноября стало известно, что Роспотребнадзор разрешил ввоз чешского алкоголя крепостью свыше 20%, произведенного после 26 сентября 2012 года.
2013 год. Конфеты из Украины
В середине июля 2013 года Роспотребнадзор наложил ограничение на ввоз в Россию конфет украинской компании Roshen, так как продукция не соответствовала нормативам по содержанию жиров и органолептике, имела отклонения по показателям качества.
2013 год. Молочная продукция из Новой Зеландии
В августе 2013 года был наложен запрет на ввоз молочной продукции новозеландской компании Fonterra после того, как она отозвала свои товары из-за подозрения на заражение возбудителем ботулизма. Примерно через месяц новозеландские специалисты заявили, что не обнаружили следов разносчиков заболевания. Запрет на импорт был снят.
2013 год. Молочная продукция из Литвы
В октябре 2013 года в России вводится комплекс мер по ограничению поставок молочной продукции из Литвы. В официальном сообщении Роспотребнадзора говорится, что «факты свидетельствуют об ослаблении контроля в Литовской Республике за качеством и безопасностью пищевых продуктов».
2013. Картофель из Европы
1 июля 2013 года был введен запрет на ввоз европейского картофеля из-за нарушения поставщиками фитосанитарных требований. Российские представители говорят, что европейские партнеры нарушают нормы по предоставлению поставщиком информации о фитосанитарном состоянии продукции, а именно о зонах, местах и участках производства на территории стран ЕС, свободных от карантинных для России объектов. В течение трех последних лет Россельхознадзор выявил 58 коммерческих партий картофеля с карантинными для России организмами – нематодами и картофельной молью.
Версии
Ряд экспертов расценили запрет на импорт картофеля как ответ России на аналогичный запрет Германии ввозить семенной картофель из РФ. Бенефициарами запрета могут стать российские семеноводы, лоббирующие введение специальной программы господдержки.
Резюме
Долгое время считалось, что причина многочисленных торговых конфликтов России с разными странами – в ангажированности Руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Геннадия Онищенко. Однако 23 октября 2013 года он был официально отправлен в отставку с поста главы Роспотребнадзора, но с тех пор частота случаев запретов на импорт только увеличилась.
Очевидно одно, история российских запретов не вписывается в линию единой стратегии. Долгое время эти решения находились фактически вне рамок регулирования международным правом. Но после вступления РФ в ВТО нашей стране, вероятно, придется столкнуться с крайне сложной процедурой доказательства обоснованности запретов в ходе судебного процесса, который, по оценкам экспертов, может затянуться на 5-6 лет.
Зарубежные аналоги
Запреты на импорт и торговые войны существовали еще до даты рождения Христа: Афины уже в 423 году до нашей эры запретили купцам из области Мегара посещать свои порты и рынки.
Считается, что именно такие санкции предшествовали, а, вероятно, и становились непосредственной причиной крупнейших войн в истории.
В 1806-1814 годов действовал запрет, введенный по инициативе императора Франции Наполеона I Бонапарта, на ввоз на территорию Европы любых товаров английского происхождения. В «континентальной блокаде», помимо Франции, участвовали Италия, Нидерланды, Дания, Испания, Пруссия, Австрия и Россия. Именно решение последней отказаться от запрета на импорт в 1812 году стало причиной войны, разрушившей наполеоновскую империю.
Состав основных участников Первой мировой войны был сформирован на основании отношения стран к решению Британской империи пойти на протекционистские меры по отношению к своим товарам, дискриминируя при этом германскую продукцию.
Наконец, Второй мировой войне предшествовала Великая депрессия экономики США, причиной которой во многом стал протекционистский закон Хоули-Смута, принятый парламентом США, который поднимал импортные ставки на 20 тысяч ввозимых на территорию страны товаров. Европа приняла ответные меры. В результате последовавшего за этим мирового экономического кризиса в Германии к власти пришла национал-социалистическая партия.
Сегодня лидером по количеству действующих запретов, как импорта, так и экспорта является, пожалуй, Иран. Причем отличительная черта этой страны заключается в том, что власти не скрывают политический характер запретов.
С февраля 2006 года в Иране запрещен импорт датских товаров в знак протеста против публикации карикатур, по мнению мусульман, оскорбляющих пророка Мухаммеда. Иран импортировал из Дании продуктов на 280 млн. долларов в год, что составляло 0,3% от общего объема датского экспорта.
Также власти Ирана запретили импорт товаров из Великобритании и Южной Кореи, в связи с поддержкой этими государствами передачи вопроса о ядерной программе на рассмотрение Совета безопасности ООН.
Частично эти запреты стали ответом на комплекс мер Евросоюза, который запретил импорт газа и нефти, ограничил торговлю с иранскими телекоммуникационными компаниями, и др. Свои действия страны ЕС объяснили тем, что они хотят заставить Тегеран отказаться от ядерных амбиций.
Ситуация вокруг Ирана интересна еще и в той связи, что страны, запретившие у себя импорт из этой страны, успели детально прописать в национальных законодательствах ответственность граждан и организаций за нарушение запрета.
Например, в США лицу, которое будет принимать участие в действиях, подпадающих под санкции грозит штраф от 50 тысяч до 10 миллионов долларов и лишение свободы от 10 до 30 лет за умышленные нарушения. Кроме того, предусмотрена ответственность в виде штрафа от 250 тысяч долларов или двойной размер суммы транзакции, попавшей под действие санкций и до 1,075 миллиона долларов за каждое нарушение. Этот закон распространяется на граждан США и иностранцев, имеющих статус постоянного резидента США, вне зависимости от того, где они находятся; все лица, находящихся на территории США; все юридические лица США и их зарубежные филиалы (представительства); в некоторых случаях (например, в отношении Кубы и КНДР) также и дочерние предприятия юридических лиц США вне зависимости от того, в какой стране они находятся.