Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества "Политика на сломе эпох":
Бесславный путь законопроекта «О праве на информацию» начался в 1993 году, с принятием новой Конституции России, статья 29 которой предоставила право каждому свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Это был важный прорыв. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что уже через две недели, 31 декабря (!) Борис Ельцин подписал указ «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию».
Документ провозглашал принцип открытости «деятельности государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц». Этот постулат включал в себя такие основные позиции как доступность информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан; систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях; гражданский контроль за деятельностью госструктур, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан.
В тот период многие вопросы, за неимением необходимых российских законов, регулировались «указным правом». Декларативный характер такого права, не дающего механизмов реализации, было очевидно всем. Поэтому в том же президентском указе оговаривалось, что его нормы действуют до принятия соответствующего федерального закона. Там же Комиссии законодательных предположений (мы рассказывали о ней в публикации «Предпарламент. Законотворчество. Исторические хроники РАПСИ») поручалось разработать законопроект «О праве на информацию» и представить его Президенту РФ для внесения его в Федеральное Собрание в качестве (отметим это) первоочередной законодательной инициативы.
Таким образом, избранной в тому времени первой Госдуме РФ недвусмысленно поручалось рассмотреть этот проект закона в приоритетном порядке. И относилось это напрямую к ведению Комитета ГД по информационной политике, информатике и связи, в котором и работала автор. Мы неоднократно обсуждали перспективы законодательного регулирования права граждан на информацию. Тем более, что о необходимости принятия такого закона Борис Ельцин говорил в президентских посланиях Федеральному Собранию и в 1994, и в 1995 годах. Однако в течение полномочий Госдумы первого созыва законопроект «О праве на информацию» на ее рассмотрение так и не поступил.
Этот очевидный пробел в правовом поле частично восполнил принятый в 1995 году закон «Об информации, информатизации и защите информации», который закрепил право доступа физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам (об этом рассказывалось в публикации «Кто владеет информацией, тот владеет миром. Исторические хроники РАПСИ»). Однако это не отменяло необходимости принятия целевого законодательного акта.
«Более двух лет ушло на то, чтобы юристы, находящиеся на службе в президентских и правительственных структурах, осознали острую потребность общества в таком законе, уладили свои профессиональные споры и, наконец, разработали проект закона «О праве на информацию», который Президент внес на рассмотрение Государственной Думы в июле 1996 года», - вспоминает председатель подкомитета по информатике и связи в первой Госдуме Юлий Нисневич («Выбор России»).
Внесенный на рассмотрение депутатов Госдумы второго созыва проект был разработан группой ученых под руководством профессора Анатолия Венгерова и, по оценкам профессионалов, представлял собой логичную законодательную конструкцию, ориентированную на открытость российского государства. Однако, успешно пройдя первое чтение, документ этот канул в думскую «черную дыру», где и сгинул бесследно. Такое, увы, в нашем парламенте случается. А уж от палаты, большинство которой составляли тогда коммунисты и аграрии, трудно было ожидать принятия закона, обеспечивающего право доступа граждан к информационным ресурсам.
В очередной раз депутаты обратилась к этой теме уже в начале нулевых, в Госдуме третьего созыва. Законопроект «О праве на информацию в Российской Федерации» внесли Виктор Похмелкин и Сергей Юшенков (СПС). Рассматривали его в мае 2002 года.
Представляя документ, Похмелкин прежде всего сделал акцент на том, что основой его является часть 4 статьи 29 Конституции РФ, согласно которой каждый гражданин России имеет право на информацию. На тот момент, помимо этой конституционно-правовая нормы, существовало также две статьи Уголовного кодекса РФ, которые выступали некими гарантиями реализации этого права, предусматривая ответственность должностных лиц за отказ в предоставлении информации или предоставление недостоверной информации по вопросам, затрагивающим права и законные интересы граждан. В промежутке же, между этими предельно общими конституционными нормами и статьями УК, не было практически никакого правового регулирования. В такой ситуации реальное право гражданина на информацию оказывалось негарантированным.
Законопроект, с одной стороны, носил систематизирующий характер, поскольку давал определение таких основных понятий как «информация», «официальная информация», «пользователь», «поиск информации», «получение информации», «передача информации», «личная тайна», «семейная тайна» и так далее. Но самое важное - он регламентировал порядок предоставления и получения гражданином информации, которая затрагивает его права и законные интересы. С точки зрения авторов, за исключением определенного перечня, к которому относятся, в частности, государственная, коммерческая, служебная тайна, сведения о личной жизни гражданина, вся остальная информация должна носить открытый характер.
Свое выступление Виктор Похмелкин завершил убедительно и красноречиво: «Гарантии права граждан на информацию должны быть более основательными, чем это существует сегодня, а это означает необходимость более тщательного, более подробного законодательного регулирования. И мы должны исходить из того, что органам власти, должностным лицам не должно быть вольготно и свободно, они должны очень много и в поте лица трудиться для того, чтобы граждане Российской Федерации чувствовали себя нормально, чтобы они были осведомлены о деятельности государства, о том, что происходит в обществе. В этом один из критериев принципиальных отличий демократического общества и правового государства. В этом тот принципиальный подход, что права и свободы человека являются определяющими, высшей ценностью и подлежат непосредственному применению».
Однако содокладчик, представитель Комитета ГД по информационной политике Андрей Вульф (СПС), подверг резкой критике законопроект коллег по фракции. По его словам, он «содержит ряд конкретных недостатков, которые не позволили большинству депутатов Комитета по информационной политике рекомендовать Государственной Думе принять законопроект в первом чтении».
Что же отнесли депутаты к числу серьезных недостатков, которые были положены в основу отрицательного вердикта профильного комитета? За примерами обратимся к стенограмме заседания.
«Нельзя согласиться без необходимого анализа с перечнем актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению и дополнению... Следовало бы вместе с данным законопроектом внести пакетом законопроект о соответствующих изменениях в действующее законодательство».
«Вызывает сомнение справедливость утверждения финансово-экономического обоснования проекта о том, что реализация данного закона не повлечет дополнительных расходов из федерального бюджета. ...необходим содержательный анализ всех финансово-экономических последствий введения в действие предлагаемого закона».
«...данный законопроект направлен на создание механизма реализации права на информацию, при этом он в значительной степени дублирует нормы действующего законодательства. Часть положений данного законопроекта носит декларативный характер».
Некоторое знакомство в регламентом принятия законопроектов в парламенте России позволяет сделать вывод, что замечания Комитета по информационной политике не имеют отношения к концепции документа, которая и утверждается в первом чтении. Для изменений и дополнений и существует второе чтение. Но до него дело не дошло. На сей раз законопроект «О праве на информацию» не прошел и первой стадии. «За» проголосовало всего 49 человек. Рекордное число депутатов — 398 — в голосовании не участвовали.
Трудно сказать, явилось ли отрицательное заключение Комитета по информационной политике «детищем» ревнивого отношения его членов к «вторжению» в подведомственную им тематику; или же на отношение к законопроекту повлиял тот факт, что к моменту рассмотрения его авторы, Похмелкин и Юшенков, вышли из партии «Союз правых сил» и строили «Либеральную Россию»; или же, что скорее всего, депутатский корпус не был готов к принятию закона, столь явно понуждающего госорганы служить интересам граждан.
По сей день в России нет единого рамочного закона, реализующего конституционное право граждан на информацию. В той или иной степени эту сферу регулируют законы «О средствах массовой информации», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Кодекс об административных нарушениях РФ и некоторые другие акты.
