Рассмотрение законопроекта о порядке принятия поправок к Конституции РФ соавтор проекта Елена Мизулина называла историческим событием, «ибо принятие этого законопроекта начинает новый этап правовой реформы России». 

О том, в каких законотворческих муках зарождался этот «этап совершенствования Основного закона» нашей страны рассказывает в рубрике «Исторические хроники» депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох» Алла Амелина.

И в определенном смысле была права. Несмотря на то, что разработчики новой российской Конституции заложили серьезные правовые барьеры для внесения в нее изменений, разнообразные проекты поправок начали поступать уже в первом созыве Федерального Собрания РФ. 

Тогда же была предпринята первая попытка создать рабочую группу для выработки процедуры работы над ними. Параллельно специальная комиссия с аналогичными задачами была создана при президенте РФ. 

Однако неопределенность в понимании статьи 136, регламентирующей принятие поправок в Конституцию РФ, вынудила законодателей обратиться за толкованием в Конституционный суд РФ.

В октябре 1995 года был вынесен вердикт: поправки принимаются в форме особого правового акта — закона РФ о поправке к Конституции РФ, в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, то есть большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Госдумы. 

При этом для вступления поправок в силу необходимо их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Последнее положение и стало камнем преткновения при принятии закона, но об этом чуть позже. 

Получив разъяснение КС РФ, группа депутатов второго созыва, использовав наработки коллег созыва предыдущего, разработала, наконец, проект ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ». В первом чтении он рассматривался в июне 1996 года. Докладчик, заместитель председателя Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Госдумы второго созыва Елена Мизулина («Яблоко»), предложенную авторами концепцию представила следующим образом. 

Предложение о поправках к Конституции вносится в Госдуму, которая может принять эту поправку либо возвратить ее субъекту права законодательной инициативы, если она не соответствует требованиям закона. 

Если поправка принята, она направляется в Совет Федерации, где должна быть рассмотрена в течение 14 дней. Поправка, одобренная тремя четвертями голосов, поступает президенту РФ на подписание. Президент в течение 14 дней подписывает этот закон. 

Если же он его не подписывает, то Совет Федерации, независимо от получения или неполучения подписи президента, по истечении 14 дней направляет этот закон в законодательные органы субъектов РФ. Те в течение трех месяцев выносят решение, которое они направляют в Совет Федерации. 

По истечении трех месяцев Совет Федерации подводит итоги голосования. Если устанавливается, что двумя третями субъектов закон одобрен, то Совет Федерации направляет его президенту, а тот — для опубликования. 

Закон о поправке вступает в силу в день опубликования. То есть концепция законопроекта предусматривала, что процедура его принятия не зависит от того, подпишет президент закон или нет.

Еще одна существенная деталь: законопроект говорил о возможности вносить поправки лишь в главы 3-8 Конституции РФ, поскольку согласно ее 135 статье положений глав 1, 2 и 9 относится к компетенции Конституционного Собрания.

Отдельно Мизулина остановилась на включенной в законопроект норме, что если в течение трех месяцев региональные парламенты не приняли решение об одобрении или отклонении поправки, она считается одобренной. Поскольку в профильном комитете данную норму сочли спорной, авторы предложили проголосовать эту статью отдельно, а уж потом — проект в первом чтении.

Все участвовавшие в обсуждении депутаты законопроект поддержали, но практически все с оговорками. Основная тема разногласий — как подводить итог рассмотрения поправок к Конституции в регионах. Считать молчание знаком согласия или несогласия? Три месяца на рассмотрение — много это или мало?

По этому вопросу достаточно жестко высказался и представитель президента РФ Александр Котенков: «Безусловно, не может быть и речи о признании одобренным по умолчанию. Конституция гласит однозначно: после одобрения законодательными органами власти не менее чем двух третей субъектов РФ. То есть должно быть позитивное решение двух третей субъектов Федерации, выраженное решением законодательных органов».

Еще одно замечание касалось порядка подписания президентом. Законопроект предлагал подписывать принятый закон после его одобрения Советом Федерации и до направления в субъекты Федерации. Закономерный вопрос: а если после подписания президентом направленный в регионы закон не получит одобрения двух третей субъектов РФ и, следовательно, не может вступить в силу, то что означает подпись президента под этим законом?

С президентской стороны было сформулировано три предложения: исключить принцип одобрения по умолчанию; расширить сроки одобрения субъектами РФ; изменить порядок подписания президентом принятого закона.

Депутаты, как водится, решили, что замечания можно учесть при втором чтении и приняли законопроект в первом чтении конституционным большинством голосов.

К следующему этапу рассмотрения законопроект готовили до октября. За этот период Комитет ГД по законодательству и судебно-правовой реформе, как и положено, сформировал таблицы принятых и отклоненных поправок. В частности, депутаты согласились с тем, что подписание президентом закона о поправке должно иметь место не после того, как Совет Федерации его одобрил, а когда добро на эту поправку к Конституции дали субъекты РФ. Одобрено также было предложение удлинить сроки рассмотрения поправки в регионах с трех месяцев до шести, редакционно уточнен ряд статей.

Что касается поправок отклоненных, то здесь имеет смысл обратить внимание на принципиальный момент — об исключении молчаливого одобрения со стороны субъектов РФ.

Логика законодателя была такая: вы против поправки — примите в течение шести месяцев свое решение и отправьте его в Совет Федерации. А если вы не хотите выносить решение «против», значит, у вас нет возражений, вы полностью одобряете эту поправку и не препятствуете последующему ее принятию и вступлению в силу. 

Эту норму профильный комитет предложил сохранить. Но против выступил Александр Котенков. Он обратил внимание палаты на то, что Конституция РФ четко устанавливает именно решение двух третей субъектов РФ, а не «по умолчанию». 

Предложение президентской стороны: должно быть позитивное решение регионального парламента, выраженное в его нормативном акте. Эту поправку поддержал и представитель Правительства РФ Андрей Себенцов, отметивший, что нельзя действовать по принципу «кто меня не слышит, поднимите руку» и оставлять такие серьезные вопросы без явного волеизъявления.

После длительного и сумбурного обсуждения, как же голосовать за поправку президента РФ, что предписывает регламент, какое решение депутатов будет означать ее принятие, а какое — отклонение, депутаты пошли довольно извилистым путем: приняли таблицы одобренных и отклоненных поправок, затем выделили в отдельное голосование президентскую поправку, после чего законопроект был принят во втором чтении за основу и в целом. Через неделю он благополучно прошел и этап третьего чтения. 

Но, как и следовало ожидать, закон был отклонен президентом РФ и в декабре вновь вынесен на пленарное заседание Госдумы. О причинах отклонения доложил Александр Котенков. 

Он обратил внимание депутатов на то, что закон был направлен Советом Федерации президенту РФ без рассмотрения, поскольку по регламенту палата не укладывалась в предусмотренные законом 14 дней. Но при этом сенаторы направили Президенту письмо, в котором отметили недостатки этого закона, фактически рекомендовав его не подписывать. 

Основные замечания президента — противоречия закона Конституции РФ. Котенков остановился на трех важнейших антиконституционных нормах. 

Во-первых, порядок внесения изменений в Конституцию противоречит ей в силу того, что законом устанавливается единообразный механизм для всех статей глав 3 и 8, в то время как сама Конституция устанавливает особый порядок внесения изменений в статью 65, определяющую наименования субъектов РФ.

Во-вторых, закон предусматривает, что он должен быть рассмотрен Советом Федерации не позднее чем в 14-дневный срок. Однако Конституция РФ устанавливает, что поправки к ней принимаются в порядке, установленном для принятия федеральных конституционных законов, а этот порядок не устанавливает ограничений по срокам рассмотрения Советом Федерации.

И наконец, старый спор о молчаливом одобрении законодательными органами субъектов Федерации поправок к Конституции. Докладчик напомнил, что Конституция РФ устанавливает, что поправка считается вступившей в силу после одобрения ее двумя третями субъектов Федерации в лице их законодательных органов. 

«Конституция прямо указывает — одобрение», — подчеркнул он. Норма «молчание — знак согласия» — это серьезнейшее нарушение Конституции, без устранения которого данный закон не может вступить в силу. 

Котенков предложил депутатам согласиться с президентом и отклонить данный законопроект для дальнейшей доработки.

Мизулина в ответ заявила, что «эти аргументы не выдерживают никакой критики и могут свидетельствовать лишь об одном — о нежелании президентской стороны участвовать в подготовке закона, который позволил бы нам в последующем совершенствовать Конституцию». 

Комитет ГД по законодательству и судебно-правовой реформе единогласно решил, что предмета для работы согласительной комиссии нет, и предложил Госдуме преодолеть вето президента и принять закон в прежней редакции. Это предложение не набрало необходимого конституционного большинства, и закон все же был отправлен на доработку. 

После этого законопроект неоднократно выносился на рассмотрение Госдумы. Не будем погружать читателей во все хитросплетения и разногласия, связанные преимущественно с нормой «молчаливого одобрения» субъектами РФ, против которой категорически возражали и президент, и Совет Федерации. 

После многочисленных голосований, переголосований, уточнений регламента, эмоциональной, местами весьма жесткой полемики, вызванной прозвучавшими в Думе обвинениями президента в нежелании принимать поправки к Конституции и в связи с этим в блокировании закона, в мае 1997 года он был принят. И... отклонен Советом Федерации. Что было вполне ожидаемо, поскольку в тексте сохранилась норма, ставшая основным камнем преткновения: пресловутое «молчаливое одобрение». 

Согласительная комиссия работала до февраля 1998 года. На очередном пленарном заседании Мизулина, не скрывая сожаления, доложила, что в согласованном варианте закона формулировка «молчаливое одобрение» исключена. Закон в этой редакции был, наконец, не только принят Госдумой, но и одобрен Советом Федерации, а в марте 1998 года подписан президентом РФ.

В итоге многострадальная статья 9 закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» звучит следующим образом: «Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия».

В этот закон была внесена всего она поправка: в 2015 году в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства РФ в статье 11 слова «гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации» были заменены словами «законодательством об административном судопроизводстве». В соответствии с этим Верховный суд рассматривает споры, связанные с приятием закона о поправках к Конституции РФ.

Продолжение читайте на сайте РАПСИ 17 октября